Le paradoxe du tourisme institutionnel
Le tourisme institutionnel français est confronté à un paradoxe. Les territoires, ou destinations, cherchent à affirmer leur singularité. Mais le contexte, notamment eu égard aux contraintes budgétaires sans cesse plus affirmées, nécessite de repenser l’organisation du tourisme intentionnel. Voire de le refonder. On le comprend à la fois avec la multiplication récente des disparitions, dissolutions ou évolutions d’agences (quelles que soit l’échelle territoriale considérée). Ainsi que par le nombre croissant de missions d’accompagnement de repositionnement des bras armés « tourisme » des collectivités. Durant la dernière année, je ne compte plus les occasions où lors de rencontres avec des régions et comités régionaux du tourisme, des départements et agences départementales, des intercommunalités et des offices de tourisme, communes, j’ai noté qu’un mot faisait désormais consensus. Et ce mot n’est simple, ni à comprendre, ni à envisager. « La subsidiarité« . Je me souviens même l’avoir utilisé lors de la synthèse d’une table-ronde du dernier Congrès d’ADN tourisme à Auxerre à l’automne 2025. Et à peine l’avais-je prononcé qu’un directeur d’une agence départementale avait violemment réagi. Je n’ai pas eu l’occasion d’en reparler avec lui.
Mais je note que depuis cet incident, tout relatif, le mot semble cheminer dans les esprits. A mesure que la compétence tourisme, partagée, semble devoir demeurer en l’état (quel(le)s candidat(e)s aux présidentielles de 2027 propose à ce jour une refonte de notre organisation territoriale ?), il m’a semblé intéressant d’en proposer une lecture sans doute partiale mais engagée. Pour comprendre si cette « subsidiarité » peut être une perspective réaliste et une réponse rationnelle aux superpositions de compétences ? Certain(e)s diraient que nous n’en avons plus les moyens, d’autres plus taquin(e)s pourraient affirmer que nous vivons depuis trop longtemps dans un partage tellement étendu de compétences que nous avons atteint, à certains égards, un stade absolu d’incompétences partagées… Ce propos vaut d’ailleurs également pour les filières et les grands équipements, à la croisée de l’économie, de l’aménagement, de la culture, des patrimoines, de l’environnement ou de l’observation, où un observateur attentif peut rapidement déceler superpositions, redondances et difficultés de coordination.
Un principe antique dont l’Europe S’est curieusement emparée
Les exégètes de la subsidiarité, ou le puristes, pourront se replonger dans de saines lectures après avoir lu cet article. Pour celles et ceux qui n’en auraient pas le temps, ou l’envie, notez que la subsidiarité précède largement son apparition dans le droit contemporain. On en retrouve les prémices chez Aristote, dans une conception de la cité construite à partir de communautés préexistantes (familles, villages, groupes sociaux) que l’ordre politique supérieur ne doit pas absorber. La cité organise ces communautés sans supprimer leur capacité propre d’action. Cette idée traverse ensuite la pensée de Cicéron, de Saint Augustin et de Thomas d’Aquin. L’existence d’un ordre supérieur n’implique pas l’effacement des ordres sociaux et territoriaux qui le composent. La formulation moderne du principe est fortement liée à la doctrine sociale de l’Église catholique. L’encyclique Quadragesimo Anno de Pie XI, publiée en 1931, formalise l’idée selon laquelle ce qu’une personne ou une communauté de niveau inférieur peut accomplir par elle-même ne doit pas lui être retiré au profit d’une organisation supérieure. Cette conception sera réaffirmée dans la doctrine sociale catholique, notamment par Jean XXIII dans Mater et Magistra en 1961.
C’est la construction européenne qui transforme véritablement la subsidiarité en principe juridique explicite. Le traité de Maastricht de 1992 lui donne une place centrale dans l’organisation des rapports entre la Communauté puis l’Union et les États membres. Le principe figure aujourd’hui à l’article 5.3 du traité sur l’Union européenne. Son champ doit être précisément délimité : la subsidiarité concerne les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’Union. Dans ces domaines, l’Union ne doit intervenir que lorsque deux conditions sont réunies : les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres, y compris aux niveaux régional et local ; ces objectifs peuvent être mieux atteints au niveau de l’Union compte tenu des dimensions ou des effets de l’action. Le raisonnement européen repose donc sur un test comparatif d’efficacité. La question n’est pas simplement : « l’Union peut-elle intervenir ? », mais : « l’intervention européenne apporte-t-elle une valeur ajoutée par rapport à l’action nationale, régionale ou locale ? »
Une singulière modernité dans le droit français
Il convient de comprendre ce qui redonne une singulière actualité à cet antique principe de subsidiarité. Celui-ci ne consiste pas à privilégier systématiquement la proximité, ni à organiser un nouveau mouvement général de décentralisation. Il invite à poser une question beaucoup plus pragmatique : à quelle échelle chaque action peut-elle être conduite le plus efficacement ? L’échelon inférieur doit conserver sa capacité d’initiative. L’échelon supérieur n’intervient que lorsque l’efficacité. L’ampleur ou les effets de l’action le justifient. Appliquée au tourisme, cette approche conduit à dépasser l’éternel débat sur la répartition institutionnelle des compétences. Le sujet n’est plus seulement de savoir qui est juridiquement compétent, mais qui est le mieux placé pour produire de la valeur.
La distinction est importante. Si la décentralisation organise un transfert ou une répartition des compétences, la subsidiarité recherche d’abord l’échelon pertinent pour agir. Elle propose ainsi de partir du besoin, d’identifier l’échelle efficace puis d’organiser les responsabilités et les coopérations en conséquence. Cette grille de lecture me paraît particulièrement adaptée au tourisme. L’accueil de proximité, l’animation des professionnels ou la connaissance fine d’une destination peuvent justifier une action locale. À l’inverse, l’observation, les données, certains outils numériques, l’ingénierie spécialisée, la recherche de financements ou certaines actions de promotion gagnent à être mutualisés dès lors que la masse critique améliore leur efficacité. De nombreuses expériences de terrain peuvent justifier précisément ces domaines comme des espaces possibles de coopération.
La subsidiarité ne signifie donc pas nécessairement descendre les compétences. Elle peut également conduire à remonter certaines fonctions lorsque leur exercice collectif est plus pertinent. C’est moins une géographie administrative qu’une recherche permanente de la bonne échelle. Cette approche remet en cause une habitude ancienne du tourisme institutionnel : chaque échelon tend à disposer de sa stratégie, de ses outils, de ses données, de sa communication et parfois de ses propres dispositifs d’accompagnement.
La subsidiarité propose une autre logique : faire au bon niveau plutôt que tout faire à tous les niveaux. Les opérations strictement locales ont vocation à demeurer locales. Les fonctions nécessitant mutualisation, expertise ou coordination peuvent être exercées à une échelle supérieure. C’est le principe retenu dans les réflexions conduites dans certains départements où l’agence départementale interviendrait prioritairement sur ce qu’aucun acteur ne peut efficacement conduire seul, tandis que les opérations strictement locales relèveraient des organismes de gestion de destination et les fonctions clairement régionales du CRT.
Une telle approche suppose cependant d’accepter son corollaire : la subsidiarité implique aussi de savoir renoncer. Une institution ne démontre plus son utilité par l’accumulation des actions mais par sa valeur ajoutée spécifique. Mutualiser une fonction peut conduire à ne plus la reproduire ailleurs. Reconnaître la compétence d’un autre acteur suppose de ne pas développer son propre dispositif concurrent. La question est particulièrement intéressante pour l’échelon départemental, maltraité et dans le viseur de certains exécutifs, situé entre des Régions disposant d’une capacité stratégique et de promotion importante et des intercommunalités et offices de tourisme directement connectés aux destinations. Certains travaux conduits actuellement esquissent à cet égard une évolution significative : celle d’une « agence charnière » ou « catalyseur », interface entre Région et CRT, département, organismes de gestion de destination, filières et grands équipements. Sa valeur ne résiderait plus nécessairement dans le nombre d’actions qu’elle réalise elle-même, mais dans sa capacité à permettre aux autres acteurs de mieux agir ensemble.
Vers une subsidiarité ascendante ?
C’est peut-être ici que le concept retrouve toute son actualité. La Constitution française l’affirme depuis 2003. Pour mémoire, l’article 72, alinéa 2, de la Constitution dispose ainsi que les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour les compétences qui peuvent « le mieux être mises en œuvre à leur échelon« . Pourtant, la portée opérationnelle de ce principe reste limitée. Une subsidiarité véritablement ascendante consisterait à inverser la méthode. Non plus partir des institutions pour distribuer les actions, mais partir des besoins des destinations, des professionnels, des visiteurs et des habitants pour construire l’organisation.
Trois questions pourraient alors guider toute réflexion sur le tourisme institutionnel : qui est le mieux placé pour agir ? Qu’est-ce qui doit être mutualisé parce qu’aucun acteur ne peut efficacement le réaliser seul ? Comment organiser les différents niveaux pour qu’ils produisent davantage de valeur ensemble ?
La subsidiarité pourrait ainsi devenir moins un principe abstrait de droit public qu’une véritable méthode de transformation du tourisme institutionnel français. Le local agit au plus près de la destination. Le département relie, mutualise et outille. La région organise les fonctions qui nécessitent une échelle plus large. Entre ces niveaux, les frontières ne seraient plus seulement administratives mais organisées en fonction des projets et de leur échelle pertinente. Au fond, le changement de paradigme est simple à formuler, mais beaucoup plus exigeant à mettre en œuvre : ne plus mesurer la légitimité d’un organisme touristique au nombre d’actions qu’il réalise directement, mais à la valeur spécifique qu’il apporte à l’écosystème et à sa capacité à rendre l’action collective plus efficace.
NB : mon utilisation de l’IA pour cet article est simple : elle a consisté à vérifier des dates, des auteurs et des textes cités dont ma mémoire, presque défaillante, n’était plus certaine (Google AI overview + ChatGPT)…
